随着经济的发展，尤其是工业化、城市化进程的不断加速，一方面农地大量向非农地转变，单纯用市场价格无法调节农地与建设用地利用经济效益的悬殊差别，耕地面积锐减，人地矛盾日益突出，造成“外部不经济”行为；另一方面不合理的土地开发，造成水土流失、沙漠化和洪涝灾害，使土地资源遭到破坏。不合理利用土地不仅加剧人地矛盾，而且土地资源无法得到合理配置，土地利用结构畸型，影响国民经济的可持续发展。面对严峻形势，中共中央国务院发出关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，提出对农地转为非农地实行严格的用途管制，即实施土地用途管制制度，以消除城市的盲目扩张和乱占滥用耕地造成的“外部不经济”或成本溢出现象，以求达到土地资源合理配置、高教利用的效果。《中华人民共和国土地管理法》总则第四条明确规定“国家实行土地用途管制制度”，这是土地管理法修订补充的重要内容，也是我国土地利用管理的重大变革。

    1 用途分区的目的

    土地用途分区管制，即将区域土地资源根据土地用途管制的需要，按社会经济发展的客观要求和管理目标划分不同的空间区域，并制定各区域的土地用途管制规则，通过用途变更许可制度，实现对土地用途的管制。土地用途分区管制是合理利用土地的需要，是进行土地利用管理的需要。实行土地用途分区管制不仅是实行土地利用管理的行政(制度)手段，而且是实施土地利用规划的基本制度手段。

    土地用途分区管制起源于德国。1875年德国柏林政府采用分区方法，把城市划为若干区，使工人居住的公寓分散布局其中，便于工人接近工厂。1891年，美国又引进了这种方法，用来管制密度和容积。但直至1916年，美国纽约市颁布了第一个综合分区管制规则，土地用途分区管制制度才得以正式确立。随后，美国于1924年公布土地使用分区管制标准授权法案，并于1926年进行了修订。该法案不仅成为美国40多个州执行土地使用分区管制的基础模式，而且在世界范围内继续推广、应用和完善，形成当代各国(地区)各具特色的土地使用分区管制制度。

    各国(地区)在土地用途分区管制上总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及其实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境的协调持续发展。具体包括以下几个方面。

    (1)排除不当的土地利用，避免土地利用外部不经济现象的发生。

    (2)有效、有序控制土地利用及开发速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及至经济发展得到有效的控制，也能使公共设施的服务水准得到有效保障。

 

    (3)节省政府财政支出。土地用途分区管制可通过指定发展地区方式，控制土地开发，将住房、工厂以及相关的服务设施，如学校道路等必要的建设活动引导到适当的地方去，充分发挥土地效益，并降低公共服务成本，达到节省政府财政支出的目的。

    2 土地分区的国外经验

    2.1 美国

    美国是较早实施土地用途分区管制的国家。美国土地用途分区管制制度的形成和发展经历了两个阶段。

    （1）以控制土地使用密度与容积为核心的土地使用分区管制
    （2）以控制城市规模不断扩大、保护农地为核心的成长管理制度

    2.2 德国

    土地使用分区管制是地方政府的权力，具体实施主要在市镇村进行，所依据的是市镇村一级的建设管理计划。市镇村一级的建设管理计划又包括土地利用规划(简称F规划)和地区详细规划(简称B规划)两种。F规划以土地用途管制分区为主要内容，把城市的土地利用分为3种，即用于修建建筑物的土地利用、不修建建筑物的土地利用和其他的土地利用。然后在此基础上再次细分为居住地域、混合地域、产业地域、特别地域、绿地、农业用地、林业用地等10种使用类型区。B规划则详细规定了土地利用的具体方式、公共设施位置、有关建筑的限制(建筑率、容积率等)，并依此进行分区管制。

    2.3 日本

    日本与欧美国家在分区管制制度上的最大区别在于，日本是先有分区，后有土地利用基本规划。日本的《国土利用计划法》将全国土地划分为城市地区、农业地区、森林地区、自然公园地区和自然保护区等5种土地利用类型区进行管理，并颁布了《城市规划法》、《农业振兴地域法》、《农地法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》等相应法规，来限制、调整与指导各类土地的利用。日本的土地利用基本规划从实质而言，只是《国土利用计划法》中各类土地利用分区的协调。具体做法是将依据《国土利用计划法》所制作的各类土地利用分区图进行叠加，对于两种或两种以上用途重叠的部分，其最终的土地利用类型，根据有关法律或有关人士共同协商之后确定的优先次序来定。一般而言，资源保护和环境保护优先 由于日本的土地使用管制是在防止城市无序扩张的背景下形成的，因此日本土地使用分区管制的重点在城市规划区内。制定城市分区规划的具体方法是：① 调查分析土地用途分区的依据和条件；② 按各种功能分类(例如居住区、工业区、商业区、流通地区、农业区、准工业区、准商业区、政府机关、企事业单位地区、游憩地区、风景区、绿地、文化教育地区等)，计算出其用地需求；③ 将各类用地区落实到1：500至1：1000的规划图上征求意见，对规划图进行修改和完善。

    3 我国土地用途分区

    1997年4月15日中共中央、国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。为了认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，“扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势”，该通知要求治本之策，“进一步严格建设用地的审批管理”，“对农地和非农地实行严格地用途管制”。1999年新《土地管理法》地实施，使得土地用途分区管制得以制度化，并从土地利用方向管制、土地用途转用管制、土地利用程度管制和土地利用效益管制4个方面构建了完整地土地用途分区管制体系。

    目前，中国的土地用途管制是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农用地的用途管制包括农地非农化的管制和农地农用的管制两方面，坚持“农地、农有、农用”的原则，限制农地非农化，鼓励维持农用。建设用地的用途管制按建成区和规划区的不同有不同的管制规则。土地用途管制包括用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制和开发管制。根本目的是在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，实现土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。

    4 滇池流域土地用途分区

    滇池是中国最大的湖泊之一，滇池湖水面积约为309km2，滇池流域总面积2920km2，占昆明市市域面积的13.8％，2005年流域内国内生产总值达到748.9亿元，约占昆明市的80％，人口332万（包括流动人口约50万），其中城镇人口268.5万人。昆明市主城区人口257万人，占流域城镇人口总数的95.7％，占流域总人口数的77.4％。滇池流域的发展对于云南省和昆明市具有举足轻重的地位。

    滇池流域既是昆明市主要社会经济活动区，又是昆明市未来发展的重要空间。滇池是维系滇池盆地生态平衡的核心，是支撑昆明市国民经济建设和社会事业发展的生态基础。在昆明市的“十一五”规划中，滇池流域包括了第一板块中除安宁市以外的主城四区和呈贡县。规划中指出，第一板块要在昆明的发展中领跑，起到带动辐射作用，当好全市经济社会发展的排头兵。然而，近二十年来，滇池水体的富营养化日趋严重，水环境污染与水资源短缺的双重压力使昆明市的城市发展和城市品位的提高受到了严重的制约。滇池污染已成为昆明市全面实现小康社会目标的最大障碍之一，是昆明市可持续发展的重大制约因素。

    目前，滇池流域国土资源可持续发展的主要要素——土地、水源、森林、气候和地下矿藏中，城市用地、水资源供应问题最为突出，而以滇池为主体的流域水环境污染已经严重到“生态癌症”的程度。土地、滇池污染与水资源问题已成为严重制约流域经济发展的主要因素。

    因此开展滇池流域国土资源综合整治，对国土资源合理规划、科学利用，建立滇池流域用途分区体系，加强生态环境建设，控制污染源，改善滇池污染状况，加快推进现代新昆明建设步伐，实现该地区的可持续发展十分必要。笔者就该区域土地资源用途分区进行了初步研究。

    滇池流域土地用途分区控制体系的构建，既要吸取其他国家和地区的成功经验，又必须从实际出发，充分考虑该区域土地利用矛盾的特殊性。必须要使土地用途分区控制法律化、制度化、规范化，必须以土地利用规划为基础．体现保护农地和严格控制建设用地规模扩张的目标要求，并通过土地用途转用许可制度保证其运行。按照上述要求，借鉴国际经验，并考虑实际情况，土地用途分区控制应主要是在县区(市)级土地利用规划、城市土地利用规划和乡镇级土地利用规划中进行，土地用途区域的划分应分层次，一般可分为用途地域和用途分区两个层次。

    4.1 土地利用分区规划目标

    4.1.1 基本农田保护目标

    切实保护基本农田，确保区域内基本农田保护率不低于60％，确保新昆明建设需要的同时，保证基本农田的必需数量。提高耕地质量，加快标准农田建设速度，推行生态农业，发展现代农业和高效农业。

    4.1.2 结构调整目标

    加大基础设施建设力度，加快交通运输、水资源输配、区域能源供应、区域环境设施、环湖截污工程和外流域引水济昆工程的实施；

    建设优势农副产品和深加工基地；

    统筹安排各业用地，以生态环境保护为核心，合理调整区域内的土地利用结构和空间布局，以提高土地利用率和产出率为主导方向，加大土地开发整理复垦力度，把以生物产业为重点的知识经济作为未来产业的发展方向，使生态建设逐步进入产业轨道；

    加快产业结构调整及优化速度，对山区和半山区不发达地域应首先加强资源导向，扩大优势资源的开发规模，发挥规模经济效益，同时通过资源的综合开发利用发展加工制造业。对远郊区及部分集镇等欠发达地域，由于区内已形成较好的投资环境或正在建立中的若干个“增长极”，整个地域经济呈现较强的增长势头，这类地域产业结构优化的核心是：①巩固、扩大主导产业部门，利用规模经济、增强优势产业；②围绕主导产业，发展相关产业，形成结构效益良好的产业体系，应特别重视后向加工环节的发展，提高资源综合利用水平，提高产品的附加值；③抢先建立或移入发达地域效益递减或即将扩散的产业，引进技术加以改进创新；④重视贸易、金融、信息、咨询、科技等第三产业的发展。对主城发达地区，由于土地、工资等生产要素价格的上涨，这类地域在产业结构上，要果断淘汰（或移出）比较优势已经丧失的产品和产业，着力发展新的产业和第三产业，充分利用先进的基础设施，交通运输与信息，利用区内资金积累力强，劳动力素质高等要素，在极化效益和乘数效益的作用下，使产业结构进入技术导向型阶段。

    实施小城镇发展战略，优化人口分布，迁村并点，提高土地利用率，促进区域社会经济发展水平。

    4.1.3 生态建设目标

    以滇池沿岸湿地建设与保护、面山水土流失治理、植被恢复为生态环境建设的中心目标，搬迁区域内的一批高污染工业，保护和恢复滇池入湖河道的自然生态，有计划、有步骤地清理、治理、改造滇池入湖河道，疏浚滇池底泥，开展小流域和山系综合治理；

    加快湿地的恢复与保护，扩大湿地保护面积，扩大退化湿地的恢复与合理利用示范保护区面积；在滇池沿岸1887.4米外延100米地带原则上实行退田还湖，建设人工湿地和生物拦污治污工程，在规划期内，滇池沿湖湿地建设规划的退耕还湖面积共5460公顷。其中，官渡区1126.67公顷，呈贡县900公顷，晋宁县3046.67公顷，西山区386.66公顷。

    加强小流域综合治理力度，争取在规划期末消灭育林荒山；

    争取将昆明市建设成为“国家园林城市”、“国家环保模范城市”和“国家卫生城市”。

    5 土地用途分区调整方案

    土地用途分区类型的划分是根据土地用途管制的需要，突出耕地保护、环境保护和建设用地的控制，妥善处理耕地保护、环境保护与经济建设关系，符合城镇、乡村建设用地标准和分区可操作性的原则，将土地划分为农地区、建设用地区、未利用土地区。农地区进一步划分为耕地、园地、牧草地、林地区，建设用地区分为城镇建设及工矿建设用地区、交通建设用地区、水域建设用地区。

    5.1 农地区

    (1)耕地

    由现状56190.16公顷，调整为50210.16公顷，减少5980公顷。占土地总面积的比重由19.21％下降为17.16％，其中基本农田保护面积为40000公顷。

    (2)园地

    根据滇池流域农业产业结构调整政策，园地面积将有所增加，面积由现状13071.64公顷，调整为14853.57公顷，增加1781.93公顷。占土地总面积的比重由4.47％提高到5.08％。

    (3)牧草地

    滇池流域内的牧草地的通过调查，因地制宜，可将一部分的未利用地开垦为牧草地，大力发展畜牧业。牧草地面积在规划期内面积有一定增加，面积由现状3473.21公顷，调整为6686.44公顷，增加3213.23公顷。占土地总面积的比重由1.19％提高到2.29％。

 

表1  各县（区、市）基本农田保护初步方案             单位：公顷

昆明市土地利用总体规划（2006-2020年）

 

    (4)林地区

    滇池流域的面山绿化工程将得到加强，25度以上的陡坡耕地将逐步退耕还林，林地面积将有一定幅度的增加，由现状99854.69公顷，调整为103892.55公顷，增加4037.86公顷。占土地总面积的比重由34.13％提高到35.51％。

    5.2 建设用地区

    （1）城镇建设及独立工矿用地

    由现状27588.03公顷，调整为31286.55公顷，增加3698.52公顷。占土地总面积的比重由9.43％提高到10.69％。

    通过对建成区进行土地整理，可以有以下四方面作用：①配合城市产业结构调整和城市用地功能置换，改变产业内部土地利用不合理的现象；②协调规划间的各个层次关系。各部门或产业之间用地不平衡或是土地利用冲突时，就需要从空间结构规划的合理性、均衡性和综合效益出发，选择可操作的土地整理方式，集零散为整地进行配套建设和深度开发，并按部门或产业最优原则重新配置整理过的土地；③维持土地总量的动态平衡，增加可利用土地的规模和提高可利用土地的边际报酬。土地总量的动态平衡对于城市的发展至关重要。从可持续发展的角度来看，它在确保城市发展的同时不至于受到土地供给迅速减少的限制。就土地利用的时限而言，及时的土地整理的收益，可以冲抵甚至是超过由于土地利用过程中浪费和土地边际报酬递减而造成的损失；④在农村对耕地引入土地整理机制，推进规模经营和集约利用土地，可以挖掘土地潜力，增加耕地面积和提高耕地质量，无疑为城市发展提供了更广阔的空间。

    （2）交通建设用地区

    随着滇池流域范围内加大基础设施建设力度，交通用地面积将由现状的6612.55公顷，调整为7793.19公顷，增加1180.64公顷。占土地总面积的比重由2.26％提高到2.66％。

    （3）水域建设用地区

    滇池流域范围的水利设施建设将得到进一步的加强，还有一定数量的耕地将退耕还水。水域用地面积将由现状40122.56公顷，调整为40048.93公顷，减少73.63公顷。占土地总面积的比重由13.72％降低到13.69％。

 

表2  昆明市建设占用耕地控制指标预测表         单位：公顷

 

昆明市土地利用总体规划（2006-2020年）

 

    （4）风景名胜旅游区

    “十一五”期间昆明将打造石林世界地质公园、世博园、阳宗海、环滇池旅游圈、轿子雪山、安宁温泉等六大景点，把昆明建设成国内外重要的观光、康体休闲和面向东南亚、南亚的国际度假胜地。开发民族风情、生态旅游、红色旅游等专题旅游，规划建设石林彝族古镇、汤池、转龙、杨林、晋城古镇、官渡古镇、沙朗等一批旅游小镇。

    5.3 未利用土地区

    规划期内随着土地的开发利用，未利用地面积将有大幅度的减少，面积由现状45625.86公顷，调整为37767.31公顷，减少7858.55公顷。占土地总面积比重由15.60％下降为12.91％。

    5.4 矿产资源区

    由于滇池流域矿产资源丰富，其磷矿、铝矿等资源在全省乃至全国都占有重要地位，而矿区的开采发掘会对环境带来巨大的影响，所以矿产资源的开发利用需要引起格外重视。

    流域矿业发展总体目标是：将滇池流域建成昆明市重要的磷化工及水泥建材非金属生产基地。构筑和发展滇池流域昆阳、晋宁磷矿生产、深加工基地，建成以海口、小康朗为基地的水泥生产，建成以东部为核心的建筑用石料、铝矿基地。在流域内形成布局合理、资源开发有序、产品结构优化、科技含量高、技术进步及规模生产的产业。

    矿产开发利用要坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针，实施可持续发展和科技兴矿战略，遵循以下原则：

    ①开发与保护并重，把有效利用资源放在首位
    ②矿产资源开发利用与区域经济发展相结合
    ③充分利用“两种资源，两个市场”
    ④走科技兴矿的路子
    ⑤经济效益、社会效益、资源效益与环境效益相统一

    矿产资源开发必须坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的制度，综合运用各种手段加大对矿山生态恢复治理力度，严格矿山准入条件，在保护生态环境的前提下合理开发利用矿产资源，实现资源与环境的良性循环，达到经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的和谐统一。

    6 滇池流域土地用途分区合理开发利用建议

    6.1 编制滇池流域土地开发利用整体规划及相关专题规划，并建立和完善数据收集和监测系统。

    6.2 加快农林业向生态产业转化建设步伐,搞好面山绿化、生态林建设，做好矿山开发中生态环境的保护和矿区生境的恢复。

    6.3 土地资源开发利用的经济效应与社会效应、生态效应相结合，走可持续发展之路。

    6.4 培养开发人才，改变经济发展模式。

    6.5 增强现行法规的操作性，防止管理流于形式。